Dalam sistem demokrasi, pemilu tidak hanya menentukan siapa yang memperoleh kekuasaan, tetapi juga bagaimana suara rakyat diterjemahkan menjadi kursi di lembaga perwakilan. Di sinilah electoral threshold dan parliamentary threshold menjadi penting untuk dibahas.
Kedua istilah ini sering dianggap sama karena sama-sama berkaitan dengan ambang batas bagi partai politik. Padahal, keduanya memiliki tujuan, waktu penerapan, dan konsekuensi yang berbeda terhadap keberlangsungan partai politik maupun representasi suara pemilih. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: apakah ambang batas diperlukan agar pemerintahan dapat bekerja secara efektif, atau justru berpotensi mengurangi keterwakilan rakyat dalam demokrasi?
Untuk menjawabnya, kita perlu melihat konsepnya, pemikiran para ahli, penerapannya di Indonesia, serta praktik di sejumlah negara lain.
1. Apa itu Electoral Threshold?
Electoral threshold atau ambang batas elektoral merupakan batas minimum tertentu yang harus dipenuhi partai politik untuk memperoleh hak atau memenuhi syarat tertentu dalam proses pemilu berikutnya. Dalam konteks Indonesia, istilah ini terutama dikenal dalam kaitannya dengan persyaratan partai politik untuk mengikuti pemilu selanjutnya.
Dalam praktik internasional, istilah electoral threshold juga dapat digunakan secara lebih luas untuk menyebut ambang batas yang menentukan apakah partai berhak memperoleh kursi. Karena itu, istilah ini tidak selalu memiliki arti yang seragam di setiap negara.
Electoral threshold dalam konteks Indonesia
Indonesia menerapkan ketentuan yang secara historis dikenal sebagai electoral threshold, antara lain dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pemilihan Umum dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD, dengan ketentuan yang berbeda pada setiap periode.
Pada masa tersebut, ambang batas berkaitan dengan persyaratan partai politik untuk mengikuti pemilu berikutnya. Partai yang tidak memenuhi persyaratan harus mengikuti ketentuan yang berlaku untuk dapat kembali menjadi peserta pemilu, misalnya melalui proses pendirian atau verifikasi sesuai aturan pada masanya. Dengan demikian, dalam pengertian historis Indonesia, electoral threshold bukan semata-mata mekanisme pembagian kursi DPR, melainkan instrumen untuk mengatur keberlanjutan kepesertaan partai politik dalam pemilu.
Inti electoral threshold: mengatur persyaratan yang harus dipenuhi partai politik agar dapat mengikuti pemilu berikutnya atau memenuhi ketentuan elektoral tertentu, bergantung pada desain hukum masing-masing negara.
2. Apa itu Parliamentary Threshold?
Parliamentary threshold atau ambang batas parlemen adalah persentase minimum suara yang harus diperoleh partai politik agar suara partai tersebut dapat diikutsertakan dalam penentuan kursi di parlemen.
Berbeda dengan electoral threshold dalam konteks historis Indonesia, parliamentary threshold berhubungan langsung dengan konversi suara menjadi kursi perwakilan. Di Indonesia, ketentuan ini diatur dalam Pasal 414 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum. Untuk Pemilu DPR 2024, ambangnya adalah 4% dari suara sah nasional. Partai yang tidak mencapai ambang tersebut tidak diikutsertakan dalam penentuan kursi DPR, meskipun memperoleh suara di sejumlah daerah pemilihan.
Perlu dicatat, ketentuan tersebut tidak berarti partai otomatis kehilangan status badan hukum atau langsung dilarang mengikuti pemilu berikutnya. Persyaratan menjadi peserta pemilu merupakan persoalan hukum yang berbeda.
Mengapa parliamentary threshold diterapkan?
Ada dua tujuan utama yang biasa dikemukakan pendukung kebijakan ini.
- Menyederhanakan fragmentasi parlemen. Dengan membatasi partai yang memperoleh kursi, diharapkan proses pembentukan koalisi, pembahasan undang-undang, dan pengambilan keputusan menjadi lebih mudah.
- Mendorong konsolidasi partai politik. Partai didorong membangun dukungan yang lebih luas agar dapat memperoleh representasi di parlemen.
Namun, tujuan tersebut memiliki konsekuensi demokratis. Partai yang memperoleh dukungan nyata dari pemilih bisa saja tidak mendapatkan satu pun kursi karena gagal mencapai ambang batas nasional.
Artinya, parliamentary threshold bukan sekadar aturan administratif, melainkan pilihan desain demokrasi yang mempertemukan kepentingan efektivitas lembaga perwakilan dengan prinsip keterwakilan suara rakyat.
3. Perbedaan Electoral Threshold dan Parliamentary Threshold
| Aspek | Electoral threshold (konteks historis Indonesia) | Parliamentary threshold |
| Fokus | Persyaratan partai mengikuti pemilu berikutnya | Persyaratan suara untuk diikutkan dalam pembagian kursi |
| Waktu dampak | Berkaitan dengan pemilu selanjutnya | Berdampak pada pembagian kursi dalam pemilu yang sedang berlangsung |
| Pertanyaan utama | Apakah partai memenuhi ketentuan untuk menjadi peserta pemilu berikutnya? | Apakah suara partai dapat diikutkan dalam penentuan kursi parlemen? |
| Konsekuensi | Partai harus memenuhi ketentuan kepesertaan yang berlaku | Partai dapat memperoleh suara, tetapi tidak memperoleh kursi pada tingkat parlemen yang dikenai ambang batas |
| Tujuan yang lazim dikemukakan | Konsolidasi kepesertaan dan penyederhanaan sistem kepartaian | Mengurangi fragmentasi parlemen |
Catatan istilah: dalam literatur internasional, electoral threshold terkadang justru digunakan sebagai istilah umum untuk ambang batas memperoleh kursi. Karena itu, ketika membandingkan antarnegara, kita perlu melihat ketentuan hukum dan fungsi ambang batasnya, bukan hanya nama yang digunakan.
Bagaimana perkembangan di Indonesia?
Perkembangan historisnya dapat disederhanakan sebagai berikut.
- Pemilu 1999: Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 memperkenalkan ketentuan ambang batas untuk kepesertaan dalam pemilu berikutnya.
- Pemilu 2004: Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 mengatur persyaratan keberlanjutan kepesertaan partai berdasarkan hasil pemilu sebelumnya.
- Pemilu 2009: Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 menerapkan parliamentary threshold sebesar 2,5% untuk penentuan kursi DPR.
- Pemilu 2014: Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 menaikkan ambang batas menjadi 3,5%.
- Pemilu 2019 dan 2024: Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 menetapkan ambang batas sebesar 4% untuk penentuan kursi DPR.
Perjalanan tersebut memperlihatkan bahwa Indonesia terus mencari titik keseimbangan antara penyederhanaan partai di parlemen dan keterwakilan suara pemilih.
4. Apa dampak parliamentary threshold terhadap suara partai politik?
Untuk memahami dampaknya, kita bisa menggunakan simulasi sederhana. Misalkan terdapat 100 juta suara sah nasional dan ambang batas parlemen ditetapkan sebesar 4%.
Simulasi hasil pemilu 4 juta suara
Jumlah minimum suara nasional untuk mencapai ambang batas 4% dari 100 juta suara sah.
| Partai | Suara | Hasil |
| Partai A | 25 juta | Lolos |
| Partai B | 12 juta | Lolos |
| Partai C | 3,8 juta | Tidak lolos |
| Partai D | 2 juta | Tidak lolos |
Simulasi ilustratif, bukan hasil pemilu sebenarnya. Tabel hanya menampilkan empat partai.
Partai C memperoleh dukungan 3,8 juta pemilih. Partai D memperoleh 2 juta suara. Keduanya mendapatkan dukungan masyarakat, tetapi karena tidak memenuhi ambang batas nasional, suara tersebut tidak diikutsertakan dalam penentuan kursi DPR. Konsekuensinya, suara yang diberikan kepada partai-partai tersebut tidak menghasilkan kursi DPR melalui mekanisme pembagian kursi yang berlaku.
Ini bukan berarti suara tersebut diubah secara administratif menjadi suara milik partai lain. Namun, karena suara partai yang tidak lolos tidak diikutsertakan dalam pembagian kursi, proporsi kursi yang diterima partai-partai yang lolos bisa menjadi lebih besar dibandingkan proporsi dukungan mereka terhadap seluruh suara sah.
Apakah ini hanya persoalan matematis?
Tidak. Ada setidaknya tiga dampak penting.
Pertama, dampak terhadap representasi. Pemilih yang memilih partai di bawah ambang batas tidak memperoleh representasi melalui kursi DPR yang dialokasikan kepada partai tersebut.
Kedua, dampak terhadap persaingan partai. Partai kecil atau partai baru menghadapi tantangan lebih besar untuk mendapatkan kursi nasional. Dalam jangka panjang, aturan tersebut dapat mendorong partai untuk bergabung, berkoalisi, atau memperluas dukungan.
Ketiga, dampak terhadap proporsionalitas pemilu. Semakin banyak suara yang tidak diikutsertakan dalam pembagian kursi, semakin besar potensi jarak antara persentase suara yang diberikan pemilih dan persentase kursi yang diperoleh partai.
Bukti dari Pemilu Indonesia
Dalam pertimbangan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 116/PUU-XXI/2023, Mahkamah mencatat bahwa pada Pemilu 2004 terdapat sekitar 19,05 juta suara sah yang tidak dapat dikonversi menjadi kursi DPR, atau sekitar 18% dari suara sah nasional. Pada Pemilu 2019, jumlahnya sekitar 13,60 juta suara, atau 9,7%. Mahkamah juga mencatat bahwa pada Pemilu 2014 jumlahnya sekitar 2,96 juta suara, atau 2,4%.Angka-angka tersebut penting karena memperlihatkan bahwa dampak ambang batas tidak hanya dinilai dari jumlah partai di DPR, tetapi juga dari besarnya suara pemilih yang tidak memperoleh representasi melalui kursi DPR.
Namun, jumlah suara yang tidak menjadi kursi tidak semata-mata ditentukan oleh persentase parliamentary threshold. Besaran daerah pemilihan, metode konversi suara menjadi kursi, dan distribusi suara partai juga memengaruhi hasil akhirnya.
5. Apa kata para ahli tentang ambang batas dan efektivitas pemerintahan?
Perdebatan mengenai ambang batas bukan hal baru. Para ilmuwan politik telah lama mengkaji hubungan antara sistem pemilu, jumlah partai, keterwakilan, dan efektivitas pemerintahan.
A. Arend Lijphart — keterwakilan versus efektivitas
Arend Lijphart, Ilmuwan politik; penulis Electoral Systems and Party Systems (1994).
Lijphart mengkaji bagaimana desain sistem pemilu memengaruhi proporsionalitas hasil pemilu, jumlah partai, dan kemungkinan terbentuknya partai mayoritas. Ia juga membahas perbedaan antara demokrasi mayoritarian dan demokrasi konsensus.
Pemikiran Lijphart memberikan kerangka untuk memahami dilema ambang batas: aturan yang mengurangi jumlah partai yang memperoleh kursi dapat mengurangi fragmentasi, tetapi juga mengurangi proporsionalitas representasi.
Yang menarik, kajian komparatifnya tidak mendukung anggapan sederhana bahwa sistem mayoritarian selalu menghasilkan pemerintahan yang lebih baik. Dalam penelitian mengenai demokrasi mapan, ia menemukan bahwa demokrasi konsensus dapat memberikan kinerja keseluruhan yang baik meskipun lebih mengutamakan keterwakilan.
Relevansi bagi Indonesia: jumlah partai yang lebih sedikit belum tentu otomatis menghasilkan pemerintahan yang lebih efektif. Kemampuan membangun kesepakatan, kualitas kepemimpinan, disiplin partai, dan hubungan eksekutif-legislatif juga penting.
B. Scott Mainwaring — multipartai dan sistem presidensial
Scott Mainwaring, Ilmuwan politik yang meneliti sistem kepartaian dan demokrasi presidensial.
Dalam artikel Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination (1993), Mainwaring membahas tantangan yang dapat muncul ketika sistem presidensial berjalan bersama sistem multipartai yang terfragmentasi.
Dalam sistem presidensial, presiden memiliki masa jabatan tersendiri dan tidak bergantung langsung pada kepercayaan mayoritas parlemen untuk tetap menjabat, seperti pada sistem parlementer. Karena itu, presiden yang partainya tidak menguasai mayoritas legislatif perlu membangun dukungan dari partai-partai lain.
Jika partai terlalu terfragmentasi, pembentukan koalisi dan pengambilan keputusan dapat menjadi lebih rumit. Namun, kesimpulan tersebut bukan berarti setiap sistem multipartai pasti tidak efektif. Desain institusi dan perilaku elite politik ikut menentukan hasilnya.
Relevansi bagi Indonesia: parliamentary threshold dapat menjadi salah satu instrumen untuk membatasi fragmentasi DPR, tetapi tidak dengan sendirinya menjamin hubungan yang harmonis antara presiden dan DPR.
C. Greg Taylor — ambang batas dan keadilan representasi
Greg Taylor, Penulis artikel The Constitutionality of Election Thresholds in Germany (2017).
Taylor mengkaji dasar konstitusional ambang batas pemilu di Jerman, termasuk perdebatan mengenai apakah pembatasan representasi partai dapat dibenarkan.
Jerman dikenal menggunakan ambang batas 5% dalam pemilu federal, dengan pengecualian tertentu. Namun, Taylor juga membahas bahwa pembenaran ambang batas tidak selalu dapat diterapkan secara seragam pada semua jenis pemilu. Pengadilan Konstitusi Federal Jerman pernah menyatakan ambang batas untuk pemilihan Parlemen Eropa tidak konstitusional dalam konteks yang dikaji, meskipun ambang batas pada pemilu federal memiliki kedudukan berbeda.
Relevansi bagi Indonesia: ambang batas perlu dinilai berdasarkan desain lembaga yang dipilih, tujuan yang ingin dicapai, dan dampaknya terhadap hak keterwakilan. Tidak cukup hanya menyatakan bahwa ambang batas diperlukan demi efektivitas.
6. Apakah Electoral Threshold dan Parliamentary Threshold masih relevan untuk efektivitas pemerintahan?
Electoral threshold: masih relevan atau tidak?
Dalam konteks historis Indonesia, electoral threshold dimaksudkan untuk mendorong konsolidasi partai dan mengurangi fragmentasi kepesertaan pemilu. Namun, apabila tujuannya adalah meningkatkan efektivitas pemerintahan, terdapat pertanyaan mendasar:
apakah membatasi kepesertaan partai pada pemilu berikutnya benar-benar membuat pemerintahan lebih efektif?
Belum tentu. Partai yang gagal memenuhi persyaratan pada satu pemilu belum tentu tidak memiliki dukungan sosial atau politik yang berarti. Sebaliknya, partai yang memenuhi persyaratan juga belum tentu memiliki organisasi yang kuat atau mampu membangun koalisi pemerintahan yang efektif.
Karena itu, kebijakan kepesertaan partai sebaiknya juga memperhatikan kualitas kelembagaan, demokrasi internal, akuntabilitas, dan keberlanjutan organisasi partai.
Parliamentary threshold: masih relevan atau tidak?
Parliamentary threshold memiliki hubungan lebih langsung dengan komposisi parlemen karena menentukan partai mana yang dapat mengikuti proses pembagian kursi. Secara teoritis, ambang batas dapat mengurangi jumlah partai yang memperoleh kursi. Akan tetapi, mengurangi jumlah partai di DPR tidak selalu sama dengan meningkatkan efektivitas pemerintahan.
Efektivitas juga dipengaruhi oleh:
- Apakah presiden memperoleh dukungan yang cukup di DPR.
- Apakah partai koalisi memiliki komitmen yang konsisten.
- Apakah sistem pemilu mendorong representasi yang adil.
- Apakah proses legislasi dan pengawasan berjalan baik.
- Apakah mekanisme checks and balances tetap berfungsi.
Ada pula risiko bahwa ambang batas yang terlalu tinggi mengurangi representasi kelompok minoritas dan pemilih yang mendukung partai kecil.
Dengan demikian, pertanyaan kebijakannya bukan sekadar perlu atau tidak perlu threshold, tetapi berapa besar ambang batas yang proporsional, bagaimana cara menghitungnya, dan apa bukti bahwa kebijakan tersebut benar-benar menghasilkan manfaat yang sebanding dengan suara yang tidak terwakili.
Perkembangan hukum Indonesia yang perlu diperhatikan
Pada 29 Februari 2024, Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023 menyatakan bahwa ketentuan parliamentary threshold 4% tetap berlaku untuk Pemilu DPR 2024, tetapi penerapannya pada Pemilu DPR 2029 dan pemilu berikutnya bersyarat pada perubahan aturan sesuai pedoman yang ditetapkan Mahkamah.
Mahkamah meminta agar pengaturan berikutnya didasarkan pada metode dan argumentasi yang memadai, memperhatikan proporsionalitas hasil pemilu, mendorong penyederhanaan partai politik, serta melibatkan partisipasi publik yang bermakna.
Artinya, perdebatan mengenai ambang batas bukan sekadar perdebatan politik, melainkan juga menyangkut prinsip konstitusional tentang kedaulatan rakyat, keadilan pemilu, dan kepastian hukum.
7. Contoh penerapan di dunia
Untuk menilai relevansinya, kita dapat membandingkan beberapa negara dengan desain yang berbeda.
Jerman — ambang batas 5% dengan pengecualian tertentu
Jerman menggunakan ambang batas 5% suara partai dalam pemilu federal, dengan aturan pengecualian yang berkaitan dengan kemenangan di daerah pemilihan. Ambang batas ini ditujukan untuk membatasi fragmentasi parlemen, tetapi desainnya juga menyediakan jalan bagi partai dengan dukungan teritorial yang signifikan. Detail aturan pengecualian perlu dilihat berdasarkan ketentuan pemilu yang berlaku.
Pelajaran: ambang batas dapat dirancang untuk mengurangi fragmentasi tanpa sepenuhnya menutup peluang representasi partai yang memiliki dukungan regional.
Selandia Baru — 5% atau memenangkan satu daerah pemilihan
Dalam sistem Mixed-Member Proportional (MMP), partai pada umumnya perlu memperoleh setidaknya 5% suara partai atau memenangkan satu kursi elektoral untuk memperoleh hak atas kursi daftar partai. Mekanisme ini menggabungkan ambang batas nasional dengan peluang keterwakilan melalui kemenangan di daerah pemilihan.
Pelajaran: efektivitas dan keterwakilan tidak harus diatur hanya melalui satu angka nasional; desain pengecualian dapat menjadi bagian penting dari kebijakan.
Contoh-contoh tersebut memperlihatkan bahwa tidak ada satu desain ambang batas yang cocok untuk semua negara. Jerman dan Selandia Baru menggabungkan ambang batas dengan mekanisme keterwakilan lainnya.
Perbandingan tersebut sejalan dengan kajian Arend Lijphart bahwa sistem pemilu memengaruhi proporsionalitas, jumlah partai, dan peluang pembentukan mayoritas, tetapi hasil pemerintahan juga bergantung pada desain institusi secara keseluruhan.
Sumber utama untuk pendalaman
- Arend Lijphart, Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945–1990, Oxford University Press, 1994. Baca referensi akademik.
- Scott Mainwaring, “Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination,” Comparative Political Studies, 1993.
- Greg Taylor, “The Constitutionality of Election Thresholds in Germany,” International Journal of Constitutional Law, 2017. Baca artikel akademik.
- Mahkamah Konstitusi RI, Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023, 29 Februari 2024. Baca penjelasan putusan MK.
- Sholahuddin Al-Fatih, “Akibat Hukum Regulasi tentang Threshold dalam Pemilihan Umum Legislatif dan Pemilihan Presiden,” Jurnal Yudisial. Baca artikel jurnal.
